Auto 848/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
CONTROVERSIAS RELACIONADAS CON EL RECOBRO DE PRESTACIONES NO INCLUIDAS EN EL PLAN DE BENEFICIOS DE SALUD-PBS-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
Referencia: Expediente CJU-226
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 11 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, el Juzgado 38 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.
Magistrado ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La EPS SANITAS S.A. (en adelante, SANITAS S.A.) y la Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A., (en adelante, Colsanitas S.A.), a través de apoderado judicial, el 28 de octubre de 2014, instauraron demanda de reparación directa contra el Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social (en adelante, ADRES), por el no pago de una serie de recobros por concepto de la prestación de servicios, insumos, medicamentos y procedimientos no incluidos en la cobertura del Plan Obligatorio de Salud (POS), ahora Plan de Beneficios en Salud (PBS).[1]
2. El Juzgado 38 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante auto de 3 de febrero de 2015, declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el proceso a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá.[2] Sostuvo que los conflictos derivados del no pago de servicios, insumos y procedimientos, los cuales no se encuentran incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, se entiende que hace parte del Sistema de Seguridad Social Integral y, en consecuencia, estas controversias suscitadas con ocasión del Sistema de Seguridad Social Integral deben ser resueltas en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. Sustentó su posición en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001,[3] modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012,[4] así como en la decisión del 11 de agosto de 2014 del Consejo Superior de la Judicatura.[5]
3. Por su parte, el Juzgado 11 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, mediante auto del 11 de marzo de 2019, declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente a la Oficina de Apoyo para que fuera repartido entre los juzgados administrativos del circuito de Bogotá.[6] El juzgado argumentó que los conflictos surgidos con ocasión a la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, como quiera que la negativa en el reconocimiento y pago de tales valores constituyen un acto administrativo deben ser resueltos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Fundamentó su decisión en el artículo 218 de la Ley 100 de 1993,[7] el artículo 1 del Decreto 1283 de 1996,[8] el articulo 41 de la Ley 1122 de 2007,[9] el artículo 11 de la Ley 1608 de 2013, los artículos 7 y 8 del Decreto 347 de 2013[10] y el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA),[11] así como la Sentencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, proferida el 12 de abril de 2018.[12]
4. El proceso fue repartido al Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y este, mediante auto de 8 de julio de 2019, ordenó remitir el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial para que repartiera el expediente al Juzgado 38 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. [13] Manifestó qué, de conformidad con el Acuerdo No. PSAA06-3501 del 6 de julio de 2016,[14] resulta improcedente someter un proceso a un nuevo reparto, adjudicando el proceso a un nuevo juez de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cuando este ya había sido conocido previamente por otro juez de la misma jurisdicción.
5. El Juzgado 38 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante auto de 15 de octubre de 2019, declaró el conflicto negativo de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. El Juzgado reiteró que las controversias suscitadas con ocasión del Sistema de Seguridad Social Integral debían ser resueltas por la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Basó su decisión en el artículo 112 de la Ley 270 de 1996,[15] el artículo 2 de la Ley 712 de 2001,[16] la decisión del 11 de agosto de 2014 del Consejo Superior de la Judicatura[17] y la Sentencia del 11 de mayo del 2017 del Consejo de Estado,[18] que consideró aplicables.[19]
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[20]
7. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[21] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[22] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[23] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[24]
8. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa SANITAS S.A y Colsanitas S.A. contra la ADRES y el Ministerio de Salud y Protección Social, por el no pago de los recobros por concepto de la prestación de servicios no incluidos dentro del POS, ahora PBS (presupuesto objetivo). (iii) Cada una de las autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado 11 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá invocó varias normas citadas en el acápite de antecedentes de este Auto, así como una sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia. El Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá fundamentó su decisión en el Acuerdo No. PSAA06-3501 del 6 de julio de 2016.[25] Por su parte, el Juzgado 38 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá sustentó su posición en varias normas y en sentencias del Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura que consideró pertinentes.
9. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio de salud. Según lo resuelto en el Auto 389 de 2021,[26] la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) recae en los jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.[27]
10. La Sala llegó a esta determinación, por una parte, porque las controversias judiciales relativas a recobros no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, [28] en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.[29] Por otra parte, (i) el trámite de recobro es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo; y (ii) dicho procedimiento concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación. Por lo anterior, la Sala consideró razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) esté a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
11. En el presente caso, como se refirió en los antecedentes, las autoridades judiciales involucradas presentaron argumentos relacionados con su presunta falta de jurisdicción para conocer de la demanda presentada por SANITAS S.A y Colsanitas S.A, con el propósito de obtener el pago de recobros por concepto de la prestación de servicios no incluidos dentro de las coberturas del Plan Obligatorio de Salud (POS). La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021, aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente CJU-226 al Juzgado 38 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para que, de forma inmediata, dé trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente.
12. Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el Juzgado 11 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 38 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 38 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la Entidad Promotora de Salud SANITAS S.A. y la Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A., contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social y el Ministerio de Salud y Protección Social.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-226 al Juzgado 38 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados, al Juzgado 11 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá y al Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sostuvo la parte actora que los servicios fueron suministrados como consecuencia de ordenes judiciales de tutela o autorizaciones impartidas por el Comité Técnico Científico. Además, precisó que el pago de la obligación reclamada corresponde a 57 recobros por concepto del suministro o provisión de los servicios, insumos, medicamentos y procedimientos no incluidos en la cobertura del Plan Obligatorio de Salud (POS). Expediente digital CJU-226, documento digital 11001010200020200003400 C3.pdf, Pp. 3-38.
[2] Expediente digital CJU-226, documento digital 11001010200020200003400 C4.pdf, Pp. 109-110.
[3] Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo.
[4] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.
[5] Decisión con número de radicado 1001010200020130234700.
[6] Expediente digital CJU-226, documento digital 11001010200020200003400 C3.pdf, Pp. 309-311.
[7] Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.
[8] "Por el cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema General de Seguridad Social en Salud".
[9] Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.
[10] Por el cual se reglamenta el inciso 4° del artículo 11 de la Ley 1608 de 2013
[11] Ley 1437 de 2011. Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[12] Sentencia con número de radicado 11001023000201700200-01.
[13] Expediente digital CJU-226, documento digital 11001010200020200003400 C3.pdf, Pp. 337-339.
[14] Por el cual se reglamente el reparto de los asuntos de conocimiento de los juzgados Administrativos.
[15] Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
[16] Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo.
[17] Decisión con número de radicado 1001010200020130234700.
[18] Sentencia con número de radicado 25000233100020080053601.
[19] El 25 de mayo de 2021 la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia para su sustanciación al Despacho de la magistrada Diana Fajardo Rivera. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 1 de junio de 2021. Expediente digital CJU-226, documento digital CJU-0000226 Constancia de Reparto.pdf, P.1.
[20] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[21] Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[22] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[23] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP).
[24] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[25] Por el cual se reglamente el reparto de los asuntos de conocimiento de los juzgados Administrativos.
[26] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. SV. Alejandro Linares Cantillo.
[27] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[28] Modificado por la Ley 712 de 2001 y por el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012).
[29] Ley 1564 de 2012. Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.